Интервью А.П. Тенишева "Картели сегодня: изменение законодательства и практика правоприменения"
25 августа 2016, 14:53
Подследственность уголовных дел о картелях определена Уголовно-процессуальным кодексом РФ. Их расследованием занимаются органы внутренних дел. Вместе с тем уголовная ответственность за картели не работает и что-то нужно менять. Возможно, было бы эффективнее, если бы такими делами занимался Следственный комитет РФ[1]. О том, что можно было бы изменить в законодательстве о противодействии картелям, как складывается судебная практика, читателям журнала «Конкуренция и право» рассказывает начальник Управления по борьбе с картелями ФАС России Андрей Петрович Тенишев.
― Андрей Петрович, на Ваш взгляд, что стоило бы изменить в расследовании уголовных дел о картелях?
– Уголовно-процессуальный кодекс РФ сегодня четко определяет подследственность уголовных дел о картелях: их расследованием занимаются следователи органов внутренних дел. Но, на мой взгляд, все больше приходит понимание, что это необходимо изменить.
В российской действительности все-таки произошла «смычка города и деревни» – значительная часть картелей так или иначе связана с чиновниками. А это уже нарушение антимонопольных запретов и проявление коррупции. У нас в антимонопольном законодательстве запрещены антиконкурентные действия органов власти и антиконкурентные соглашения с их участием. Как правило, за такие соглашения должна наступать уголовная ответственность для должностных лиц. Расследованием должностных преступлений занимается СКР.
Постепенно антимонопольной службой и следователями СКР нарабатывается уголовно-правовая практика. В качестве примера можно привести недавнее уголовное дело в отношении мэра Владивостока[2]. Напомню, что территориальный орган ФАС России в 2015 г. признал администрацию г. Владивостока, МУПВ «Дороги Владивостока» и ООО «Востокцемент» виновными в антиконкурентном соглашении. В результате незаконных действий ответчиков были заключены муниципальные контракты более чем на 7 млрд. руб. УФАС по Приморскому краю приняло решение о передаче материалов дела в краевое Следственное управление, далее эти материалы были направлены в СКР.
– Есть ли еще примеры подобных дел?
– Можно вспомнить также сговор на торгах по строительству моста в Новгородской области. Территориальный орган ФАС России вынес решение о нарушении антимонопольного законодательства, областное Следственное управление возбудило уголовное дело в отношении как должностных лиц государственного заказчика, так и участников картеля. Результат – приговор с лишением свободы.
Такой же приговор за злоупотребление при проведении торгов был вынесен по делу бывшего главы Каменского района Ростовской области. Уголовное дело в отношении бывшего руководителя Росаккредитации по Южному, Крымскому и Северо-Кавказскому федеральным округам, обвиняемого в злоупотреблении при проведении государственных закупок, рассматривается судом. Следственное управление по Приморскому краю заочно арестовало и объявило в международный розыск организаторов «крабового картеля».
Расследуется Следственным комитетом РФ и уголовное дело о злоупотреблениях бывшего начальника Федерального центра ценообразования в строительстве. В 2015 г. ФАС России признала этот Центр виновным в соглашении, ограничивающем конкуренцию.
Примеров успешного сотрудничества с МВД России, к сожалению, меньше – только одно дело по ликвидированной уже Росгранице. ФАС России вынесла решение, признав это ведомство участником антиконкурентного соглашения. Следственный департамент министерства расследует целый ряд уголовных дел, связанных со злоупотреблениями при закупках, которые проводились Росграницей. Бывший руководитель ведомства арестован и экстрадирован в Россию.
В остальных случаях все наши решения и материалы по делам о картелях, направленные в МВД России, пока не привели даже к возбуждению уголовных дел. Перечислять можно долго: это и «минтаевый картель» в Приморском крае, и сговор строительных компаний в Красноярском крае, картель «дорожников» в Республике Тыва, картель поставщиков медикаментов в Удмуртии.
Проверки длятся годами, результатов нет. А это зачастую приводит к рецидивам: компании, заплатив штрафы, принимаются за старое. Бывает, ФАС России один и тот же картель «накрывает» второй раз, штрафует. МВД России бездействует.
Рецепт от рецидивов один – реальная уголовная ответственность для организаторов и участников картелей.
– Почему ФАС России не предлагает Правительству РФ внести в закон поправку о передаче антимонопольных дел в Следственный комитет РФ?
– Я только за. Но, думаю, было бы, если бы сами правоохранители определились с подследственностью и выступили с такой законодательной инициативой.
– Настолько ли опасны картели, чтобы в их отношении осуществлялось уголовное преследование?
– Объем государственных закупок в России достигает 30% ВВП. Картели – высоколатентные нарушения. И это в полной мере относится к одному из самых распространенных их видов – сговорам на торгах: от общего числа выявленных ФАС России картелей они составляют более 80%. По выявленным сговорам на торгах ущерб составляет до 40% от начальной (максимальной) цены контракта.
В целом ущерб экономике, бюджету от деятельности картелей трудно переоценить. Это тайные и глубоко законспирированные и хорошо организованные группы. Круг их «интересов» широк: от государственных заказов на поставки продукции оборонного назначения, продуктов питания и обмундирования для силовых структур до поставок медикаментов и оборудования для медицинских и социальных учреждений.
На мой взгляд, картели и иные антиконкурентные соглашения – прямая угроза национальной безопасности в сфере экономики. О том, что сговоры на торгах питательная почва для коррупции я уже упоминал. Большое внимание этим вопросам уделено и в Национальном плане противодействия коррупции на 2016–2017 гг.[3] Но при этом антимонопольных дел сотни, а уголовных дел единицы. Это же неправильно. Уверен, что тут нужны совместные усилия правоохранительных и антимонопольных органов.
– Какие еще изменения в законодательстве Вы бы предложили?
– Для профилактики любого рода сговоров на торгах нужны понятные, хорошо регламентированные и прозрачные процедуры, перевод основного массива торгов в электронную форму. Эти требования должны распространяться как на закупки органов власти, так и на закупки госкомпаний. Такие правила создадут хороший превентивный эффект: договариваться станет труднее, выявлять сговоры проще. Кроме того, обычно мы говорим о необходимости прозрачных государственных закупок. Но государство также продает: приватизирует имущество, распределяет права на недра, добычу водных биологических ресурсов, аренду и т.д. Здесь нужны такие же правила.
Я бы предложил ввести законодательный запрет на участие в торгах хозяйствующих субъектов, признанных участниками картелей и сговоров на торгах. Для реализации этого запрета можно было бы создать реестр участников картелей. За участие в таких сговорах необходимо ввести для юридических лиц административное наказание в виде принудительной ликвидации – в судебном порядке, конечно, – и применять его к тем хозяйствующим субъектам, которые не ведут предпринимательской деятельности и созданы исключительно для участия в картеле. Все эти нормы помогут в противодействии картелям.
– Решения ФАС России обжалуются в суде. Какова на сегодня судебная практика?
– Судебная практика складывается сложно. Почти все наши решения обжалуются. Причина тому – многомиллионные штрафы и угроза уголовной ответственности. Порядка 85% дел в судах мы выигрываем, это неплохой показатель. Остальные проигрываем.
Проигрыши бывают разные, и факторов тут много. За семь лет активного правоприменения в сфере противодействия картелям ФАС России прошла путь, который у антимонопольных служб других стран занял многие десятилетия. Система выявления и доказывания сговоров на торгах у нас одна из лучших в мире.
Суд по определению должен быть консервативным и служить гарантом правовой стабильности. Возможно, иногда в силу этого судебная система просто не успевает за нами. Случается, мы ошибаемся, суд поправляет нас – и это нормально. Судебный процесс состязательный, против нас работают лучшие адвокатские конторы страны. Так сложилось, что нечестные, непрофессиональные адвокаты против нас не работают. Адвокаты нас держат в тонусе, и любое дело, проигранное в честном состязательном процессе, заставляет антимонопольную службу развиваться и совершенствоваться. К таким проигрышам в суде я отношусь в целом хорошо.
Но есть дела, о которых даже не хочется говорить. Уверен, что они проиграны совсем не по правовым основаниям. Но и из этих судебных фиаско мы тоже сделаем выводы.
Деятельность картелей зачастую нарушает законные права и интересы государства, общества, неопределенного круга лиц. Возьмите те же картели по поставкам лекарств и медикаментов, которые охватили более 80 субъектов РФ, тысячи аукционов, доходы составляют миллиарды рублей. Может, в таких случаях было бы правильным обжаловать решения антимонопольных органов в суд присяжных, с обязательным участием прокурора в таких судебных процессах?
В интервью обозначены только некоторые меры, которые, на мой взгляд, могли бы повысить эффективность создаваемой в Российской Федерации системы противодействия картелям. На самом деле это отдельная тема для серьезного и широкого обсуждения.
[1] Далее также – СКР.
[2] См.: Мэр Владивостока стал фигурантом дела о злоупотреблении полномочиями // РИА Новости. 2016. 1 июня.
[3] См.: Указ Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016–2017 годы».