О проблемах при предоставлении муниципальных земельных участков в аренду
Белгородское УФАС России в рамках темы специализации территориальных органов, проанализировав имеющуюся судебную практику, а также существующий в законодательстве Российской Федерации ряд норм, определяющих порядок предоставления в аренду земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, крестьянским (фермерским) хозяйствам (далее – КФХ), столкнулось со следующими проблемами применения законодательства, регулирующего отношения с сфере предоставления муниципальных земельных участков в аренду КФХ.
Предоставление муниципальных земельных участков КФХ имеет свою специфику в связи с наличием в законодательстве РФ специальных норм, регламентирующих порядок предоставления муниципальных земельных участков КФХ. Белгородским УФАС России были выявлены некоторые особенности применения антимонопольного законодательства в указанной сфере.
Особенностями правоотношений в данной сфере являются, во-первых, особая категория земельных участков, предоставляемых аренду, а именно земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, а во-вторых, особая категория лиц, которым муниципальные земельные участки предоставляются в аренду.
Согласно общим правилам, установленным ст. 34 Земельного кодекса РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны, в том числе, обеспечить информацию о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.
При этом согласно п. 1 ст. 34 Земельного кодекса РФ, при рассмотрении заявок о предоставлении земельных участков и принятии по ним решений не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.
Согласно ст. 82 Земельного кодекса РФ условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения хозяйственным товариществам и обществам, производственным кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, иным коммерческим организациям, религиозным организациям и другим субъектам, не являющимся фермерскими хозяйствами, устанавливаются Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
Как следует из ч. 2 ч. 10 Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон об обороте земель сельхозназначения), передача в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке, установленном ст. 34 Земельного кодекса РФ, в случае, если имеется только одно заявление о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, при условии предварительного и заблаговременного опубликования сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации. При этом принятие решения о передаче земельных участков в аренду допускается при условии, что в течение месяца с момента опубликования сообщения не поступили иные заявления.
Однако существует особый упрощенный порядок предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности, регламентированный ст. 12 Федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйства» (далее - Закон о КФХ). Эта норма является специальной и устанавливает процедуру предоставления земельного участка, отличную от общего порядка предоставления земельных участков.
В целях получения земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для осуществления фермерским хозяйством его деятельности, расширения такой деятельности главы фермерских хозяйств или зарегистрированные в качестве юридических лиц фермерские хозяйства подают в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - многофункциональный центр) заявления. Орган местного самоуправления на основании заявления, или обращения исполнительного органа государственной власти с учетом зонирования территорий в течение 1 месяца со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. В случае представления заявления через многофункциональный центр схема расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории может быть выдана (направлена) через многофункциональный центр. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение 14 дней со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо в аренду заявителю, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка.
Названный Закон определяет не только основы создания и деятельности крестьянских хозяйств, но и регулирует вопросы предоставления и приобретения земельных участков для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности в целях обеспечения государством надлежащих гарантий для формирования и нормального функционирования крестьянских хозяйств.
Таким образом, положения ст. 34 Земельного кодекса РФ об обязательном предварительном и заблаговременном опубликовании сообщения о наличии предлагаемых для передачи в аренду земельных участков в средствах массовой информации не распространяются на случаи предоставления муниципальных земельных участков КФХ. Именно нормы Закона о КФХ имеют приоритетное значение (по отношению к ст. 34 Земельного кодекса РФ, ст. 10 Закона об обороте земель сельхозназначения), не содержит запрета на предоставление сформированного земельного участка указанным в нем лицам (фермерам) без проведения торгов, а так же требования об обязательной публикации сообщения о предстоящем предоставлении земельного участка. Положения, регулирующие вопросы предоставления земельных участков для создания КФХ и осуществления его деятельности введены в Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве в целях обеспечения государством гарантий (условий) для создания нормального функционирования КФХ, в большинстве случаев представляющих собой небольшие товарные хозяйства, объединенные родственными узами, принадлежащие агарному производству и сельскому укладу жизни).
Данная позиция подтверждается судебной практикой – Постановлением Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 19.11.2013 № 7865/13, Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 20.11.2012 по делу № А55-5518/2012, Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 01.10.2014 по делу № А22-3138/2013.
Более того, имеются судебные прецеденты, когда действия органа местного самоуправления, выразившееся в отказе в предоставлении земельного участка по заявлению главы КФХ по причине того, что испрашиваемый земельный участок будет выставлен на торги (аукцион), признавались незаконными и нарушающими права и интересы главы крестьянского хозяйства, лишенного возможности приобрести земельный участок по процедуре, установленной специальным законом, по той причине, что претендент на земельный участок, выполнив требования ч. 1 ст. 12 Закона о КФХ, в том числе подтвердив свой статус специального субъекта, имеет право на получение земельного участка в особом порядке (Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11.11.2013 по делу № А31-331/2013, Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 16.08.2013 по делу № А03-513/2013, Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 02.07.2013 по делу № А65-13526/11).
Так же имеются судебные прецеденты, согласно которым даже при наличии нескольких претендентов на земельный участок и при том, что органом местного самоуправления были проведены торги на право заключения договора аренды земельного участка, суд ссылается на то, что в таких случаях так же должна действовать специальная норма – ст. 12 Закона о КФХ, не предусматривающая обязательной процедуры торгов при наличии нескольких претендентов (Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 01.10.2014 по делу № А35-8391/2013).
В некоторых судебных актах, при том, что по обстоятельствам дела органами местного самоуправления были проведены торги на право заключения договора аренды земельного участка и участие в них принимали главы КФХ, не содержаться выводов суда о том, что администрация не должна была проводить указанные торги в связи с наличием в законодательстве специальных норм, регулирующих порядок предоставления земельного участка КФХ для осуществления его деятельности (например, Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 20.09.2013 № Ф09-8286/13). Так же имеется решение арбитражного суда кассационной инстанции, согласно которому, если орган местного самоуправления проводил торги на право заключения договора аренды земельного участка, но лицо, претендующее на земельный участок не участвовало в таких торгах, но одно лишь намерение приобрести спорный земельный участок в аренду не могут быть основанием для признания торгов недействительными (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.03.2013 по делу № А63-9688/2012). В указанном постановлении так же не содержаться выводов суда о том, что администрация не должна была проводить указанные торги в связи с наличием в законодательстве специальных норм, регулирующих порядок предоставления земельного участка КФХ для осуществления его деятельности.
Необходимо отметить, что имеется судебный акт суда общей юрисдикции, который, при том, что имеется вышеописанная судебная практика арбитражных судов, не дает однозначного толкования совокупного применения положений ст. 34 Земельного кодекса РФ, п. 2 ст. 10 закона об обороте земель сельхозназначения, ч. 1 ст. 12 Закона о КФХ по вопросу необходимости заблаговременного опубликования сообщения о наличии земельных участков предлагаемых для передачи в аренду в средствах массовой информации, проведения торгов в случае поступления более чем одного заявления на один и тот же земельный участок, а так же по вопросу приоритета КФХ перед другими субъектами правоотношений в сфере предоставления земельных участков сельхозназначения, а именно определение Верховного суда РФ от 15.10.2014 по делу № 308-эс14-1222.
Суд не смог дать однозначной оценки совокупного применения вышеназванных норм Земельного кодекса РФ, в настоящее время жалоба передана в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного суда РФ.
Белгородское УФАС России полагает, что, не смотря на то, что имеется ряд единообразных судебных актов, принятых арбитражными судами различных инстанций, устанавливающих приоритет норм специального закона перед нормами ЗК РФ, имеется ряд вопросов, ответы на которые судами не даны и с точки зрения антимонопольного законодательства остаются открытыми, поскольку судами при вынесении решений не учитываются следующие обстоятельства.
Согласно ст. 1 Закона о КФХ, КФХ представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии. Фермерское хозяйство осуществляет предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. К предпринимательской деятельности фермерского хозяйства, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила гражданского законодательства, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из федерального закона, иных нормативных правовых актов Российской Федерации или существа правовых отношений.
Исходя из вышеуказанного определения КФХ подпадают под понятие хозяйствующего субъекта, данного в п. 5 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), согласно которого хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.
Антимонопольное законодательство распространяется на отношения связанные с защитой конкуренции - соперничества хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (согласно п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции).
Таким образом, не только межу КФХ и другими хозяйствующими субъектами, должна быть конкуренция, в том числе за право аренды муниципальных земельных участков, однако сложившаяся судебная практика, в большинстве своем это не учитывает, признавая КФХ особыми субъектами правоотношений в сфере аренды земельных участков и ставя их в приоритетное положение, только лишь на том основании, что внутри этих хозяйств имеется некий уклад жизни, семейственность. Однако, толкуя таким образом положения ст. 34 Земельного кодекса РФ, п. 2 ст. 10 закона об обороте земель сельхозназначения, ч. 1 ст. 12 Закона о КФХ, суды не только исключают конкуренцию между КФХ и иными хозяйствующими субъектами, но и конкуренцию между самими КФХ. К сожалению, ни в одном из вышеперечисленных судебных актов не дана оценка применения в совокупности норм ст. 34 Земельного кодекса РФ, п. 2 ст. 10 закона об обороте земель сельхозназначения, ч. 1 ст. 12 Закона о КФХ с точки зрения антимонопольного законодательства.